Civil – Contratos. Procesal Civil. Contratos celebrados por Juntas de Compensación. Jurisdicción civil o contencioso-administrativa. Las Juntas de Compensación sólo se hallan sometidas a las normas administrativas cuando actúan en lugar de la Administración y, en todo lo demás, actúan como entidades privadas.

Auto de la Audiencia Provincial de Barcelona (s. 1ª) de 11 de octubre de 2011 (D. RAMON VIDAL CAROU).

SEGUNDO.- Naturaleza Jurídica del contrato celebrado entre las partes.  

Conforme bien expone la parte recurrente, la STC 61/97 de 20 de marzo supuso una "auténtica desestatización del derecho urbanístico" al establecer que el urbanismo era una competencia de las Comunidades Autónomas, de ahí que deba estarse a la normativa propia de cada Comunidad y no a la estatal, que erróneamente se invoca en la resolución apelada, señaladamente el RDL 1/1992 de 26 de junio que aprueba el texto refundido de la Ley sobre reforma del suelo y ordenación urbana y el RD 3288/1978 de 25 de agosto que aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística.

En el caso de autos y dado que el contrato celebrado entre las partes data del 18 de octubre de 2005, dicha normativa vendría dada por el Decreto legislativo 1/2005 de 26 de junio que aprobó el texto refundido de la Ley de Urbanismo y el Decreto 287/2003 de 4 de noviembre que aprobó su Reglamento (hoy sustituidas respectivamente por el Decreto Legislativo 1/2010 de 3 de agosto y el Decreto 305/2006 de 18 de julio) Y a la luz de esta normativa puede afirmarse que, por disposición inmediata de la ley, todos los contratos de obra que celebraban las Juntas de Compensación, en cuanto "entidades urbanísticas colaboradoras" de la Administración (artículo 117.1 de la Ley de Urbanismo), eran privados pues la propia Ley así lo daba por sentado al establecer en el art. 69.2 del Reglamento Urbanístico que " Los contratos privados sobre ejecución de obras de urbanización (...) que otorguen las entidades urbanísticas colaboradoras se pueden adjudicar bien mediante un procedimiento abierto (...), bien mediante un proceso restringido (...), o bien mediante un procedimiento negociado... ".

Lógicamente, la clave está en saber cuando se está en presencia de un contrato privado y cuando ante uno administrativo, cuestión para cuya resolución el Tribunal Supremo, "en una sentencia ya clásica, tanto por su fecha (10 noviembre 1942) como por la reconocida calidad jurídica de su Ponente (Exmo. Sr. Castán Tobeñas), recordaba cuales eran los criterios más frecuentes: 1/ El que atiende a los elementos subjetivos y carácter o posición con que actúan los mismos en la relación jurídica, estimando como contratos civiles aquellos en que la Administración central, provincial o municipal obra como persona jurídica y como contratos administrativos aquellos otros en que la Administración se muestra como Poder y con las prerrogativas que en ese concepto le corresponden, siendo consecuencia de ello que lo típico de los primeros es la sumisión de las partes al régimen especial del derecho público, caracterizado por la facultad de imperio con que actúa una de ellas y la subordinación en que se coloca la otra, mientras que lo típico de los segundos es el juego del régimen del derecho privado, caracterizado por la igualdad jurídica de los sujetos. 2/ El que atiende a la forma, tomando en consideración que para los contratos administrativos no rige el principio de libertad formal de las leyes civiles, sino que se exigen requisitos y solemnidades especiales, indispensables para su validez y establecidos como garantía de los intereses colectivos. 3/ El que se fija en el contenido de la relación, atribuyendo al campo de derecho administrativo aquellos vínculos en los que intervengan, ya solos o al lado de derechos subjetivos privados, derechos subjetivos de carácter público o deberes normativos, que supongan una obligación hacia la comunidad o hacia la norma jurídica misma, y al campo del derecho civil aquellos otros que envuelvan exclusivamente derechos subjetivos privados y deberes jurídico- privados. 4/ El que mira principalmente al objeto y finalidad, conceptuando como administrativos aquellos contratos en que interviene la Administración legalmente representada y versan, de una manera directa o inmediata, sobre una prestación de servicio público, o más concretamente, según el tecnicismo consagrado en nuestro derecho, sobre la realización de una obra pública o un servicio de esta clase, ya sea en interés del Estado o de las corporaciones locales. La calendada sentencia reconoce que ninguno de los criterios apuntados es suficiente por sí sólo para justificar la diferencia, pero se decanta y así se ha entendido por sucesiva jurisprudencia, que el sometimiento al derecho privado es exigente cuando la Administración ha obrado excluyendo toda idea de mando o poder, en plano de igualdad, sin observancia de formalidades administrativas y en unas condiciones de negocio del que no surgen derechos públicos subjetivos preestablecidos por ninguna ley o reglamento, sino meros derechos subjetivos civiles que no tienen por finalidad directa e inmediata la realización de una obra pública, sino la de facilitar a la Corporación municipal el cumplimiento de unos compromisos a través de un particular que evidentemente no se subroga en la posición de aquella" (Sentencia de esta misma Sala de 19 de Diciembre del 2005).

Y en el caso de autos, si se atiende al contenido del contrato se trata de un contrato de obras en donde no se advierte que la Junta de Compensación actúe con imperium ni tenga reservadas las prerrogativas propias de cuando actúa bajo esa condición. Al contrario, ambas partes se encuentran en un perfecto plano de igualdad jurídica y son tan consciente de ello que incluso pactaron someter sus diferencias a los Juzgados de Barcelona para así eludir la competencia de los de Vilanova i la Geltrú a los que inicialmente quedaban sujetos, pacto de sumisión que ciertamente resultaba innecesario si el contrato firmado fuera administrativo dado el ámbito provincial que tienen atribuidos los Juzgados del Orden Contencioso-administrativo.

TERCERO.- Orden Jurisdiccional competente.

 Despejada cual es la naturaleza del contrato firmado, la cuestión jurisdiccional deviene clara pues el artículo 9.1 del Real Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Contratos de las Administración Pública a la sazón vigente, establece que " los contratos privados de las Administraciones públicas se regirán en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas administrativas específicas, por la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo y en cuanto a sus efectos y extinción, por las normas de derecho privado" y en su apartado 3º establece, en lógica consonancia, que " el orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en los contratos privados. No obstante, se considerarán actos jurídicos separables los que se dicten en relación con la preparación y adjudicación del contrato y, en consecuencia, podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de acuerdo con la normativa reguladora de dicha jurisdicción ".

Y en igual línea se pronuncia la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público que es la legislación actualmente vigente en esta materia: "El orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente para resolver las cuestiones litigiosas relativas a la preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos. Igualmente corresponderá a este orden jurisdiccional el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privados de las Administraciones Públicas " (art. 21.1.) mientras que " el orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos privados " (art. 21.2) .

En definitiva, que debe afirmarse la competencia de los Juzgados y tribunales civiles para conocer de cuantas controversias acerca del cumplimiento de un contrato privado pueden suscitarse entre el contratista y la Junta de Compensación pues aun siendo cierto que las Juntas de Compensación actúan como Administración Pública, estrictamente para la ejecución de la urbanización que es una función de naturaleza eminentemente pública, ello no quiere decir que toda su actuación se encuentre sometida al Derecho Administrativo, como tampoco lo está toda la actividad de las Administraciones Públicas, y que, en consecuencia, sea factible que parte de su actuación pueda resultar ajena al ordenamiento administrativo, tal y como acontece en el caso de autos. Es más, como señala SAP de Barcelona, sección 14, de 30 de Enero del 200, las Juntas de Compensación sólo se hallan sometidas a las normas administrativas cuando actúan en lugar de la Administración y, en todo lo demás, actúan como entidades privadas.